Местное самоуправление в России

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ.
ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ
СБОРНИК ДОКУМЕНТОВ (1861-1917 ГГ.)
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ ИСТОКИ
Конституция Российской Федерации (1993 года) признала и гарантировала право граждан России на местное самоуправление. Таким образом завершился «виток истории» и, будем надеяться, развитие местного самоуправления в нашей стране будет проходить поступательно и по восходящей. Для такого утверждения есть основания.
Действительно, местное самоуправление относится к достижениям всего человечества. Усовершенствованное за сотни лет своего развития, впитавшее в себя опыт и исторические традиции, местное самоуправление стало неотъемлемой принадлежностью повседневной жизни всех цивилизованных стан.
Местное самоуправление – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Так сегодня трактует этот институт власти общероссийский закон.
С различными историческими периодами, в различных странах менялись интересы населения, формировались новые традиции, возникали новые вопросы местного значения, но непреходящим оставался главный интерес – благоприятные условия жизни человека. Создание таких условий – водопровода и дорог, общественного транспорта и личной безопасности, и много другого – является целью местного самоуправления.
Каков бы ни был размер территории и численность населения государства, решать многие важнейшие для людей вопросы являлось и является проблемой для «центра», как бы он не назывался – король или президент, правительство или парламент.
Для решения любых вопросов – местных и общегосударственных – нужны, в первую очередь, денежные средства, которых всегда и везде бывает мало. Именно эти обстоятельства вынуждали правителей вводить или соглашаться на местное самоуправление – передавая деньги, а точнее – право их зарабатывать и расходовать на местах, что приводило к кардинальному изменению отношений между властью и обществом.
Не была исключением и Россия, где первая наиболее последовательная общегосударственная реформа местного – земского и городского – самоуправления датируется 1864 годом.
Говоря о причинах такого события, необходимо, прежде всего, отметить, что 19 февраля 1861 года императором Александром II было утверждено «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» и, тем самым, ликвидировано крепостное право в России. Одновременно в стране возникла насущная необходимость обустраивать «быт» почти всего населения страны, проживавшего в сельской местности. И если до утверждения Положения многими местными делами непосредственно ведали помещики в своих крепостных вотчинах, которые отвечали за исправность крестьянских платежей, т.е. за уплату налогов, должны были кормить крестьян в случае неурожая или падежа скота, оказывать им помощь после пожара, при эпидемиях и при других, как мы сейчас говорим, непредвиденных ситуациях, то после 19 февраля 1861 года все изменилось. Возникла необходимость поручить кому-либо ведение местных дел. Почти 23 млн. крестьян (7,5 млн. крестьянских хозяйств) вышли на волю – надо было устраивать их жизнь. Также надо было устроить на новых основаниях управление всеми местными хозяйственными делами, которые касались одинаково и крестьян, и самих помещиков, и других жителей сельских территорий.
Правительство России к тому времени накопило достаточный опыт управления местными делами государственных и удельных крестьян. Были созданы и функционировали школы, больницы (врачи), система продовольственного обеспечения, страховое дело. Вполне реально было применить то же устройство и к бывшим помещичьим крестьянам. Таковы, кстати, и были первоначальные намерения правительства, несмотря на то, что все эти дела в руках чиновников шли очень плохо. Однако намерения «оказенить» все крестьянство так и остались нереализованными.
В России дворянам издавна было предоставлено право управлять своими местными делами в каждой губернии самостоятельно, через выборных людей. У них был свой опыт самоуправления и для них было ясно, что править местными делами всех губерний из Петербурга одинаково нельзя, что чиновники не в состоянии знать все местные условия, что эти условия могут хорошо знать только местные люди, из которых необходимо делать выбор «хороших хозяев» и только им можно поручить общественные дела. А выбор этот могут сделать сами жители каждой губернии и каждого уезда.
Но не только опыт сословного самоуправления «голосовал» за введение самоуправления. На решение правительства оказал решающее, как нам представляется, влияние налоговый фактор, который и был одной из основных причин введения местного самоуправления.
До 1864 года не было земского дела в том виде, в каком оно создалось позднее, но существовал целый ряд местных хозяйственных дел, которые назывались «земскими» и на которые собирались с населения земские подати в строгом соответствии с «Уставом о земских повинностях» 1851 года.
Распространение системы управления государственными крестьянами на всю страну не решило бы главного и самого трудного для правительства вопроса – о земских сборах и повинностях.
Сборы эти были тяжелы как для всего населения – из-за их высоких размеров, так и для правительства — из-за трудности их сбора. При этом они быстро возрастали (за 45 лет, с 1814 по 1860 годы увеличились в шесть раз). И вся их тяжесть почти целиком ложилась на крестьян. Налоги, правда, платились и с торговли, и с промышленности, и с земли. Тем не менее, по действовавшему законодательству торговцев и землю нельзя было «отягощать» больше определенного, точно указанного размера налога, и причем совершенно незначительного, а весь дефицит бюджета, каким бы он ни был, раскладывался на крестьян, «на души». В первые годы после освобождения крестьян, земские сборы во всей России составляли 24,5 миллиона рублей. Из этих средств торговцы платили около 800 тысяч рублей, «подесятинный» налог с земли составлял чуть более 1,5 миллиона рублей (всего около 2,5 миллиона рублей), и, как мы видим, для бездефицитности бюджета не хватало «всего» 90 %, т.е. 22 миллиона рублей. Собирали эту сумму достаточно простым способом – «разлагали подушно почти полностью на крестьян». Облагать крестьян было соблазнительно – их много, каждый заплаченный ими рубль оборачивался по стране миллионами. Чтобы получить те же деньги с остальных, как сейчас принято говорить, категорий налогоплательщиков, необходимо было очень высоко поднять их обложение.
Кроме денежных налогов крестьяне несли земские повинности, которые выполнялись по наряду натурой (исправление дорог, поставка подвод, снабжение квартирами войск и чиновников), а стоимостная оценка таких работ составляла более 12 млн. рублей ежегодно.
Правительство, на основании особого расследования, пришло к выводам, что… «исполнение повинностей, предоставленное в руки лиц, чуждых местным интересам, производилось не только без соблюдения выгод земства, но часто с явными злоупотреблениями».
Этот фактор, как и ряд других, к числу которых можно отнести имевшийся уже к тому времени и мировой опыт, обусловил передачу власти на местах лицам, избранным местным населением.
Однако справедливое увеличение налогов было найдено земскими учреждениями не сразу. Понадобились годы, прежде чем была создана рациональная система расчета и сбора налогов. Годы! Но на решение тех же задач у правительства были десятилетия, если не столетия, а задача оказывалась неразрешенной.
Новые налоги и сборы, на первых порах, не давали существенного прироста. Так, с 1868 года вводится обложение построек сельских жителей, с 1872 года – сбор со свидетельств на продажу и раскрутку табака, с 1878 года – судебная пошлина и гербовый сбор.
Но дело не только и не столько в том, что были найдены новые объекты налогообложения или применены новые способы их исчисления. За этим, казалось бы, заурядным фактом – налоги повышали всегда и везде – кроется целая цепь событий, которые играют немаловажную роль в историческом и экономическом развитии России.
Основанием для размера налогообложения была принята ценность и доходность имущества. Главным же, можно сказать – конечным результатом было осознание населением одной непреложной истины: недвижимость – земля, дом, фабрика или что-то иное – должна «работать» и приносить прибыль. Можно относиться к своей собственности по принципу «пусть будет, как есть», но налоги придется платить «как должно».
Осознание налогоплательщиками этой простой в общем-то истины, а также изменение их хозяйственной психологии, причем за очень короткий срок, несомненно, следует отнести к положительным результатам деятельности земств. К результатам, на первый взгляд, незаметным, но сыгравшим значительную роль в экономическом развитии страны. Применение новых методов хозяйствования, лучшее использование собственного имущества всем населением вело к увеличению налогооблагаемой базы и, естественно, земских сборов.
Именно это и есть главные результаты самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению местных вопросов. Самостоятельная деятельность заключалась в том, что земские учреждения сами зарабатывали средства для решения своих – местных дел. Такая деятельность была не только самостоятельной, но и «под свою ответственность».
С 1864 года земство постепенно вводится в 34 губерниях европейской части России. С 1910 года – еще в шести западных губерниях, а в 1913 году земские учреждения открываются в трех восточных губерниях России – 13 уездах Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерний.
Одновременно осуществляется и реформа городского самоуправления, начало которой положило Городовое Положение, утвержденное 16 июня 1870 года Александром II.
Городовое Положение предоставило городскому самоуправлению достаточно широкие полномочия в решении местных дел и ведении городского хозяйства. Активное и пассивное избирательное право было предоставлено каждому городскому обывателю.
Однако имущественное положение и, следовательно, возможность уплаты городских сборов, а также их величина, определяли статус, как мы сейчас говорим, избирателя. Аналогичные нормы содержало и Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, которым избиратели делились на курии, каждая из которых имела возможность избрания определенного количества своих представителей.
На вопрос о достоинствах и недостатках сословных выборов ответила история. Тем не менее, говоря о событиях более чем вековой давности, уместно отметить, что ряд институтов местного самоуправления выдержал испытание временем. Так, выбираемый всем населением мировой судья, глава города или сельского поселения, независимо от наименования должности – мэр, старшина – не только эффективно действовали и действуют во многих странах, но и возвращаются в нашу жизнь; а возможность проведения сельского схода была законодательно закреплена и в отдельные периоды советской власти.
Определив доходные источники земства, российское правительство оставило и себе доходные источники, что вполне оправдано и справедливо.
У каждого государства существуют определенные функции, на выполнение которых требуются финансовые средства, которые получают с помощью налогов. Эти центральные налоги, в первую очередь – таможенные платежи и акцизы, и были главным источником формирования государственного бюджета России.
Так, доход казны от акцизных поступлений на водку (существовала государственная монополия) был в три с лишним раза больше, чем все земские сборы. И это представляется не просто естественным, но необходимым, имеющим простое экономическое объяснение. Себестоимость ведра (мера, равная 12,3 л) водки была 2,12 рубля, зато розничная цена ведра – 8,5 рубля, а в казну поступало 6,38 рубля. За год в России выпивалось 100 млн. ведер. Подакцизны были сахар, чай, табак, спички, керосин. Такие поступления в казну и позволяли правительству не «залезать» в бюджет земства.
А таможенные сборы! До 1876-1880 годов «таможенные ворота» России были растворены почти настежь. Помимо столь необходимых поступлений в казну, такая политика приводила к подавлению зарождающейся российской промышленности. Дело доходило до абсурда: Россия импортировала из Германии обычные мешки на сумму в 5-7 миллионов рублей. Четвертая часть земских сборов «утекала» в Германию в качестве платы за мешки! Естественно, такое положение долго не могло сохраняться. Начиная с 1877 года, происходит регулярное повышение таможенных пошлин. Так, ввозная пошлина на пуд чугуна возросла с 5 копеек в 1868 году до 25 копеек в 1887 году. В 1891 году с введением нового издания общего таможенного тарифа стало ясно, что таможенный «барьер» в России стал «запретительным» для товаров иностранного производства. Импорт из Германии, например, упал с 274 миллионов рублей в 1880 году до 112 миллионов в 1890 году.
Естественно, в России так же, как везде и всегда, центральное правительство испытывало постоянную нехватку средств в казне. Поэтому оно освободилось от ряда своих функций, передав их земским учреждениям и определив их как «местные вопросы».
Что это были за вопросы?
Вменив в обязанность земским учреждениям медицинское обслуживание, центральная власть «передала» им и 48 врачей – всех, что были в 1864 году во всех земских губерниях в деревнях. Понятно, что практически все население страны было лишено доступа к медицинской помощи. Полвека спустя, в этих же губерниях было 346З врача, 2600 фельдшеров, 2000 земских больниц на 42550 мест. Впервые в мировой практике широкое распространение получила доступная всему населению бесплатная медицинская помощь (но только в земских губерниях). Сеть земских медицинских учреждений была расположена таким образом, что до них надо было ехать не более 10 верст.
Просвещение или, что представляется более точным, народное образование, находясь в ведении земства, также получило бурное развитие. Число земских школ увеличилось к 1878 году до 10000, к 1894 году до 13146, к 1898 году до 16411, а в 1912 году только в староземских губерниях было 28 тысяч школ, в которых обучалось более двух миллионов детей.
Развитие школьного обучения было направлено на решение стратегических задач, т.к. школьники должны были приступить к трудовой деятельности через несколько лет. Но стояла также и тактическая задача – повышение образования, часто даже ликвидация неграмотности среди взрослого населения. Для этого земство открывает новые библиотеки (в 1898 году в земских губерниях функционировало 5 тысяч библиотек, а в 1915 году – более 30 тысяч), курсы, в том числе и специальные, например сельскохозяйственные, «механические». Для большей доступности образования всему населению значительно расширяется подготовка школьных учителей и наставников (инструкторов) для профессиональных курсов, а также организуется выпуск специальной и общеобразовательной литературы, торговля товарами, которые непосредственно влияют на образовательный уровень населения, и многое другое.
Таким образом, можно утверждать, что центральное правительство, передав вопросы просвещения земским учреждениям, во многом решило эту важнейшую проблему для общества и для себя. При этом правительство не самоустранилось от вопросов просвещения, причем не только, как мы сейчас говорим, в методических вопросах преподавания тех или иных дисциплин, но и в вопросах финансирования. Существовали специальные правительственные программы финансирования развития просвещения.
Например, в 1909 году земство ассигновало на народное образование 29 миллионов рублей, а правительство – более 14 миллионов. При этом выделение правительственных ассигнований осуществлялось непосредственно земским учреждениям, но в зависимости от количества учащихся на соответствующей территории. Такая политика «смешанного» финансирования земского народного образования создавала ситуацию, при которой земские учреждения были заинтересованы в увеличении количества учащихся, в результате чего и наблюдался резкий рост количества школ и учащихся.
«О всем благое поспешение» . Представление об этом выражении, как об организации того, что мы сегодня называем социальным обеспечением, не вполне соответствует действительности. Хотя необходимо отметить, что призрение неимущих — стариков, сирот, инвалидов, помощь согражданам, попавшим в беду, никогда не оставалось без внимания земских учреждений. Так, в 1864 году ни в одной из земских губерний не было отпущено средств на указанные цели, а полвека спустя, в 1912 году, староземские губернии на содержание богаделен и помощь беднякам израсходовали более 3,5 млн. рублей.
В действительности, «благое поспешение» означало заботу о благосостоянии жителей, о процветании их хозяйства, помощь в случае затруднений или бедствий. И забота земских учреждений о людях осуществлялась по многим направлениям.
В крестьянской стране, естественно, самая разнообразная помощь требовалась крестьянским хозяйствам. Пермское и Вятское земства первыми «призвали» агрономов для оказания помощи крестьянам. Но «чистое» консультирование не могло оказать достаточного влияния на повышение урожайности. И следующим шагом в этом направлении стала деятельность по развитию сбыта сельскохозяйственных машин и орудий. Для этой цели земские учреждения закупали по оптовой цене такие товары, а затем продавали их практически по себестоимости, что было намного дешевле, чем в магазинах, и такие цены были более-менее доступны для крестьян. Такие земские склады (оптовые магазины) сельхозмашин, будучи созданы в различных губерниях и уездах, были, возможно, одним из решающих факторов повышения урожайности на крестьянских полях.
Таким образом, уже в конце прошлого века в России остро вставал вопрос о сбыте сельскохозяйственной продукции. На уездном уровне он приобретал и другой аспект – сбыт по, как сейчас принято говорить, рыночным ценам, а не ценам «перекупщиков-монополистов». И такую помощь – помощь в сбыте сельхозпродукции, оказали крестьянам земские учреждения. Внутренний рынок потреблял только часть зернового сбыта. Тем не менее, производство зерновых росло намного быстрее их внутреннего потребления, несмотря на периодические неурожаи в различных губерниях.
Помощь, оказываемая мелким производителям – крестьянам, имела колоссальный результат для всей страны, экономика которой базировалась на сельскохозяйственном производстве. Так, среднегодовой экспорт зерна в 1850-1861 годах составлял 6 917,339 четвертей, а в 1862-1873 годах – 11 125,730, т.е. увеличился более чем на 4 208,391 четвертей (четверть составляет около 210 литров), что само по себе можно отнести к моментальным достижениям реформ, проводившихся в России. Но на этом рост хлебного экспорта не ограничился. В середине восьмидесятых годов Россия экспортировала 301 миллион пудов, в 1900-1905 годах среднегодовой экспорт составил 609 миллионов пудов, а в «рекордный» 1911 год – 824 миллиона пудов, или в десять с лишним раз больше, чем в годы зарождения земства. В южных степных районах России (земские губернии!) в 1909-1911 годах в среднем 84,2 % всего зерна отправлялось на экспорт.
Вторая половина прошлого столетия в России – это не только время земской реформы и развития хлебного экспорта. В тесной связи с этими событиями, а может быть, и опережая их, происходило в прямом смысле бурное развитие промышленности и транспорта.
В первые годы деятельности земства большое значение для жизни населения имела кустарная или крестьянская промышленность. По различным оценкам на рубеже 70-80 годов в крестьянской промышленности было занято от четырех до семи с половиной миллионов человек, то есть, учитывая количество крестьян, вышедших из крепостной зависимости – 23 миллиона в составе 7,5 миллиона крестьянских хозяйств, можно смело утверждать, что в земских губерниях почти каждое крестьянское хозяйство занималось кустарным промыслом.
При этом, в связи с общим экономическим климатом в стране, провести различие между местной и «обычной» промышленностью было невозможно. Так, одна «фирма», приобретя в 1865 году маленький заводик, выплавляла на нем по 15 кг меди в день или 340 пудов за год. Никто не будет возражать, что этот завод можно смело отнести к разряду местной промышленности. Однако через шесть лет на заводе выплавлялось уже 25 тысяч пудов меди, а к концу столетия фирма производила более трети всей меди в России. И это не единичный пример. Уже в 1884 году Смоленская и Псковская (земские!) губернии вообще не имели уездов, на территории которых не было 4-5 фабрик.
Конечно, скептики могут сказать: это результат деятельности правительства! И с этим частично следует согласиться. Создание «общего климата» в стране относилось к компетенции и являлось заслугой правительства. Но и земские учреждения вносили свой вклад в развитие промышленности на соответствующей территории. И достигалось это самым простым способом. Вспомним, налоги в стране платились не только правительству – казне, но и земству. Вот этот-то рычаг, и довольно действенный – использовали земские учреждения. Например, в 1907 году, как сообщало Московское биржевое общество, промысловый налог (на прибыль) составлял 11 %, а местный – 12 %. Отсрочки в уплате местного налога, скидки по его платежам и были тем инструментом, которым активно пользовались земства для стимулирования развития промышленности на своей территории.
Экономическое развитие любой страны и любого региона обуславливалось наличием дорог или, как тогда говорили, путей сообщения. В 1878 году протяженность железных дорог в России составляла 20 000 верст и страна занимала «почетное пятое место с конца» в Европе, дальше шли Португалия, Румыния, Турция и Греция. Понимая, что развитие любого региона связано с развитием путей сообщения, и правительство, и земские учреждения пытались содействовать их развитию, хотя нередко сталкивались с трудностями как технического, так и финансового характера. Ведь стоимость всех российских движимых ценностей составляла в 1899 году 5 миллиардов рублей. Аналогичный показатель для Англии составлял 60 миллиардов, для Франции и Германии – по 30.
Благодаря деятельности правительства, вопрос финансирования железнодорожного строительства был решен – за счет привлечения иностранных займов. Только в 1899 году было проложено 4 692 версты железнодорожных путей. Естественно, земские учреждения были заинтересованы в строительстве дорог через свои территории. Противоречия между «земством и капиталом» на железнодорожном транспорте, выражавшееся в удорожании перевозок с увеличением количества остановок поездов, а именно в этом были заинтересованы земские учреждения, преодолевалось созданием узкоколейных земских железных дорог. Такие дороги были земскими по существу, а не только по названию. Местное население платило за их строительство, не возлагая всего на государственное казначейство. Земства контролировали действия своих представителей, которые нередко являлись управляющими железной дорогой, через управы, а окончательно – путем обсуждения соответствующих вопросов на земских собраниях.
Учитывая, что российская провинция была (особенно в первые десятилетия земских учреждений) чрезвычайно бедна денежными капиталами, акционерные железнодорожные общества выпускали акции низкого номинала, предоставлявшие низкий гарантированный доход. При этом нередко половину гарантии брала на себя казна, а другую половину – земство. Были случаи, когда за акции принималось у мелких акционеров недвижимое имущество. Такие акции депонировались у казны, казна вносила деньги, а имущество служило залогом казне по внесенным за акции средствам. Встречались примеры исполнения повинности взамен внесения денег за акции. Все это является, на наш взгляд, показателем поиска путей согласования действий власти и рядовых граждан при условии совпадения их интересов.
Еще более важной была деятельность земских и городских учреждений по развитию городского транспорта. И здесь опять необходимо подчеркнуть, что эта деятельность “сводилась” к созданию благоприятных условий для капитала.
Однако «благое поспешение» не ограничивалось сферой экономики. Существовали, да и сегодня существуют проблемы, которые изрядно мешают повседневной жизни людей.
Противопожарная безопасность не могла остаться без внимания земских учреждений. Малые города, застроенные деревянными домами с печным отоплением, причиняли постоянную головную боль земским учреждениям и их бюджету. Пожары наносили убытки в 120 миллионов рублей в год, при этом ежегодно уничтожалось 3-5 % жилых домов. Население страны за полвека увеличилось вдвое, а количество пожаров – в 7 раз. Погорельцам требовалась помощь от земства, которое, не уклоняясь от своих обязательств, успешно реализовывало программы уменьшения как непосредственно количества пожаров, так и размера причиняемых ими убытков – путем развития обязательного и добровольного страхования.
Естественно, вся проводимая земством работа требовала огромных средств. И все те земские сборы, о которых речь шла выше, тратились земством так же быстро, как ранее правительство тратило полученные налоги. Но с учетом специфики деятельности земских учреждений земские сборы расходовались на мероприятия, которые удовлетворяли первоочередные запросы местного населения. Перечень таких запросов у населения постоянно расширялся, но это были запросы жителей, населения, а следовательно – и местных органов. С увеличением земских сборов увеличивалась сфера интересов земства, а следовательно – увеличивались и расходы земства.
Таким образом, одной из главных причин, и здесь мы повторяемся, побудившей российское правительство «создать» местное самоуправление и предоставить земскому и городскому самоуправлению широкие полномочия, неизбежно повлекшие за собой уменьшение власти «центра», явилась необходимость улучшения сбора налогов и возложения ответственности за их расходование на земские учреждения. При этом расходование средств осуществлялось на строго определенные законом цели. И здесь мы должны еще раз подчеркнуть, что земские учреждения, как и все органы местного самоуправления, всегда и везде, действуют только в строго определенных рамках. И эти рамки устанавливает «центр». Причем под таким термином можно понимать и непосредственно центральное правительство страны, а можно, в первую очередь – в федерациях, и органы субъекта федерации. Главное, что права и обязанности «сторон» закреплены в законе. Закон выполняют обе стороны. Местное самоуправление «снимает» с центральной власти заранее определенный круг местных дел, а также дел общегосударственных, но с возмещением затрат (прямо или опосредованно). Центр не вмешивается, а помогает местному самоуправлению, действующему в рамках закона. При этом, однако, органы государства оставляют за собой право контроля органов местного самоуправления, но только в рамках закона.
Как нам представляется, это разумное решение стоящих перед государством задач.
Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве была предпринята Временным Правительством.
3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного Правительства.
Реформа охватила следующие основные группы вопросов:
1. Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения в ряде городов впервые, пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и c земствами .
2. Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).
3. Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство), было изменено Земское Положение, с устранением опеки подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране — с изменениями, вызываемыми местными особенностями .
4. Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.
Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления следует отнести: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.
Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако, жизнь брала свое и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п.. В 1906 г. правительство признало наконец за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не менее, во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны — продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом мировой войны. земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом. образовал мощнейшее в стране объединение – «Земгор», работавшее на оборону и снабжение армии и организовавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам удавалось устраивать также с большими препятствиями.
Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным – различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться, как общие – по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные – по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые:
а)потребностями и задачами общеземского характера;
б) войной и ее последствиями;
в) иные мероприятия по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями.
Для реализации поставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. Управление Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемые губернскими земствами.
Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки. Иллюстрацией интенсивности работы может служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства, утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском Земском Союзе, началось, согласно Журнала заседаний № 101 от 7 июня 1917 года, в 21 час 45 минут (!).
Но и этой реформе не суждено было реализоваться…
***
Сегодня, на исходе нашего бурного века, пытаясь вернуть жизнь на рельсы целесообразности, мы сталкиваемся с теми же проблемами и пытаемся найти ответы на те же вопросы, что стояли перед нашими предшественниками. Мы только открываем для себя их знание, из мысли, их решения. Но мы знаем больше — мы знаем, что было после… Мы знаем, чего допустить нельзя.
В настоящем сборнике предлагаются вниманию заинтересованного читателя тексты нормативных актов по организации земского и городского самоуправления в России (1861-1917 гг.), многие из которых публикуются в современной литературе впервые.
История не знает сослагательных наклонений и не повторяется дважды, но учиться на опыте и знаниях наших предшественников гораздо лучше, чем на собственных ошибках.
1. ОБЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ О КРЕСТЬЯНАХ, ВЫШЕДШИХ ИЗ КРЕПОСТНОЙ ЗАВИСИМОСТИ
Утверждено Александром II 19 февраля 1861 г. (извлечения)
РАЗДЕЛ II. ОБ УСТРОЙСТВЕ СЕЛЬСКИХ ОБЩЕСТВ И ВОЛОСТЕЙ И ОБЩЕСТВЕННОГО ИХ УПРАВЛЕНИЯ
ГЛАВА I. ОБ ОБРАЗОВАНИИ СЕЛЬСКИХ ОБЩЕСТВ И ВОЛОСТЕЙ
1. «Сельское общество» составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных, и, во всяком случае, ближайших между собою поселков (как-то: выселков, починков, хуторов, застенков, односелений, или отдельных дворов, и т.п.), пользующихся всеми угодьями, или некоторыми из них сообща, или же имеющим другие общие хозяйственные выгоды…
2. «Волости» образуются из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных, сельских обществ. При соединении в волости сельские общества не раздробляются.
3. Для волости полагается наименьшее число жителей – около трех сот ревизских мужеского пола душ, а наибольшее — около двух тысяч. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений волости от средоточия управления оной полагается около двенадцати верст…
4. При образовании волостей, принимается в соображение нынешнее разделение на приходы, т.е. из каждого прихода образуется волость, если только приход соответствует условиям, в предыдущей статье поставленным. При малочисленности прихода, соединяются в одну волость два или несколько приходов; но при сем приходы не раздробляются…
ГЛАВА II. О СЕЛЬСКОМ ОБЩЕСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
5. Сельское общественное управление составляют:
1) сельский сход;
2) сельский староста.
Сверх того, общества, кои найдутся по необходимым, могут иметь: особых сборщиков податей; смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц; лесных и полевых сторожей; сельских писарей.
Отдел I. О сельских сходах
6. «Сельский сход» составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и, кроме того, из всех назначенных по выбору сельских должностных лиц. Не воспрещается домохозяину, в случае отлучки, болезни и вообще невозможности лично явиться на сход, присылать вместо себя кого-либо из членов своего семейства; с дворов же многотягольных дозволяется присылать на сход двух или более крестьян, сие согласно с местным обычаем…
7. Сельский сход созывается, смотря по надобности, старостою, преимущественно в дни воскресные или праздничные.
8. Мировой посредник, когда представится надобность, приказывает также старосте, или другому должностному лицу, собрать сельский сход. Право это предоставляется и помещику, если он не признает нужным собрать сход.
9. Ведению сельского схода подлежат:
1) выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход;
2) приговоры об удалении из общества вредных и порочных членов его; временное устранение крестьян от участия в сходах не долее как на три года;
3) увольнение из общества членов его и прием новых;
4) назначение опекунов и попечителей, поверка их действий;
5) разрешение семейных разделов;
6) дела, относящиеся до общинного пользования мирскою землею, как-то передел земель, накладка и скидка тягол, окончательный раздел общинных земель на постоянные участки и т.п.;
7) при участковом или подворном (наследственном) пользовании землею, распоряжение участками мирской земли, по какому-либо случаю остающимися праздными или несостоящими в подворном пользовании;
8) совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте;
9) принесение, куда следует, жалоб и просьб, по делам общества, чрез особых выборных;
10) назначение сборов на мирские расходы;
11) раскладка всех лежащих на крестьянах казенных податей, земских и мирских денежных сборов, равно как земских и мирских натуральных повинностей, и порядок ведения счетов по означенным податям и сборам;
12) учет должностных лиц, сельским обществом избранных, и назначение им жалованья или иного за службу вознаграждения;
13) дела по отбыванию рекрутской повинности, в той степени, по какой они касаются сельского общества;
14) раскладка оброка и издельной повинности по тяглам, по душам, или иным принятым способом, там, где повинности, в пользу помещика, отбываются за круговою порукою целого общества;
15) принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок;
16) назначение ссуд из запасных сельских магазинов и всякого рода вспомоществований…
52. Решения сельских сходов признаются законными тогда только, когда на сходах были: сельский староста, или заступающий его место, и не менее половины всех крестьян, имеющих право участвовать в сходах, и когда они относятся до предметов, исчисленных в 9 статье.
53. Все дела на сельском сходе решатся: или с общего согласия, или большинством голосов. За каждым крестьянином, который участвует в сходе, считается один голос.
54. Для решения нижеследующих дел требуется согласие не менее двух третей всех крестьян, имеющих голос на сходе:
1) о замене общинного пользования землею участковым, или подворным (наследственным);
2) о разделе мирских земель на постоянные наследственные участки;
3) о пределах мирской земли;
4) об установлении мирских добровольных складок и употреблении мирских капиталов;
5) об удалении порочных крестьян из общества и предоставлении их в распоряжение правительства.
Примечание. Приговоры об удалении крестьян из общества, прежде исполнения их, представляются старостою мировому посреднику (ст. 157).
55. Прочие дела решатся на сходах по приговору тех крестьян, на стороне которых, по счету, окажется хотя бы одним голосом более половины всех участвующих в сходе; если же сход разделится на две половины, равные по числу голосов, то большинство считается на той стороне, с которою согласится староста.
56. Голоса собираются: или разделением схода на две стороны и счетом голосов, на каждой стороне стоящих, или же иным способом, по существующему в каждом обществе обычаю.
57. Приговоры сельского схода, по делам, указанным в ст. 11, записываются в особую книгу. Приговоры по другим делам записываются в оную только тогда, когда сего потребует сход. Для письменных приговоров схода не устанавливается никакой особой формы.
Отдел II. О обязанностях старосты и других сельских должностных лиц
58. По делам общественным сельский староста исполняет, в пределах ведомства сельского общественного управления, следующие обязанности:
1) созывает и распускает сельский сход и охраняет должный на оном порядок;
2) предлагает на рассмотрение схода все дела, касающиеся нужд и польз сельского общества;
3) приводит в исполнение приговоры сельского схода, распоряжения волостного управления и мировых учреждений;
4) наблюдает за целостию меж и межевых знаков, на землях, в пользовании крестьян находящихся, или принадлежащих им в собственность;
5) наблюдает за исправным содержанием дорог, мостов, гатей, перевозов и пр., на землях, отведенных сельскому обществу в надел или приобретенных крестьянами в собственность;
6) наблюдает за исправным отбыванием крестьянами податей и всякого рода повинностей как казенных, земских и мирских, так оброка или издельной повинности в пользу помещика, и собирает сии подати и оброки в тех обществах, где не будет особых сборщиков;
7) понуждает к исполнению условий и договоров крестьян между собою, а равно заключенных с помещиками и посторонними лицами, когда такие договоры не оспариваются самими крестьянами;
8) надзирает за порядком в училищах, больницах, богодельнях и других общественных заведениях, если они учреждены сельским обществом на свой собственный счет;
9) наблюдает за своевременным составлением ревизских сказок и подает оные, куда следует;
10) по просьбам крестьян о выдаче им установленных билетов и паспортов на отлучку, или об увольнении вовсе из общества, дает волостному старшине надлежащее удостоверение в том, что к увольнению означенных крестьян препятствия нет;
11) заведывает, в порядке, установленном обществом, мирским хозяйством и мирскими суммами; надзирает за целостию запасного общественного хлеба и за правильным распоряжением оным…
60 Сельский староста исполняет все приказания волостного старшины по делам полицейского ведомства, в ст. 83 упомянутым…
63. Сельский староста обязан исполнять беспрекословно все законные требования мирового посредника, судебного следователя, земской полиции и всех установленных властей, по предметам их ведомства.
64. Сельскому старосте предоставляется право, за маловажные проступки, совершенные лицами, ему подведомственными, подвергать виноватых: назначению на общественные работы до двух дней, или денежному, в пользу мирских сумм, взысканию до одного рубля, или аресту, не долее двух дней. Кто считает себя неправильно подвергнутым взысканию, тот может принести жалобу, в семидневный срок, мировому посреднику.
ГЛАВА III. О ВОЛОСТНОМ УПРАВЛЕНИИ.
69. «Волостное управление» составляют:
1) волостной сход;
2) волостной старшина, с волостным правлением;
3) волостной крестьянский суд.
70. Местом сбора волостного схода и пребывания волостных правления и суда назначается: когда волость состоит из одного прихода – преимущественно то селение, в котором находится приходская церковь; в других же случаях – селение, находящееся в средине волости, либо отличающееся своею многолюдностью, или особым торговым и промышленным значением.
Отдел I. О волостных сходах
71. «Волостной сход» составляется из сельских и волостных должностных лиц, замещаемых по выбору и исчисленных в ст. 112, и из крестьян, избираемых от каждого селения или поселка, к волости принадлежащего, по одному от каждых десяти дворов, как пользующихся землею за повинности, так и приобревших участки в собственность.
72. От поселка, выселка, хутора, починка, застенка, односелья и проч., где менее десяти дворов, предоставляется посылать на волостной сход по одному выборному…
78. Ведению волостного схода подлежат:
1) выборы волостных должностных лиц и судей волостного суда;
2) постановление о всех вообще предметах, относящихся до хозяйственных и общественных дел целой волости;
3) меры общественного призрения; учреждение волостных училищ; распоряжения по волостным запасным магазинам, где они есть;
4) принесение, куда следует, жалоб и просьб, по делам волости, чрез особых выборных;
5) назначение и раскладка мирских сборов и повинностей, относящихся до целой волости;
6) поверка действий и учет должностных лиц, волостью избираемых;
7) поверка рекрутских списков и раскладка рекрутской повинности, по правилам, изложенным в ст. 192-207;
8) дача доверенностей на хождение по делам волости.
79. Решения волостного схода признаются действительными, когда на сходе были: волостной старшина, или заступающий его место, и не менее двух третей крестьян, имеющих голос на сходе. Все дела на волостном сходе решатся по общему согласию или по большинству голосов, кои считаются по правилам, в ст. 53-56 изложенным. Законными приговоры схода признаются только тогда, когда они, при исполнении вышеозначенного условия, относятся исключительно до предметов ведомства волостного схода. Приговоры записываются в книгу по делам особой важности и тогда, когда приговор должен действовать на долгое время, а также в том случае, когда сего потребует сход.

Страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Комментирование закрыто, но вы можите поставить trackback со своего сайта.

Комментарии закрыты.

Локализовано: Русскоязычные темы ВордПресс
Rambler's Top100